“El modelo uruguayo muestra que no hay que fetichizar ninguna fuente de energía”

Ni es tan revolución verde como la pintan sus defensores, ni es tan cara como los que la rechazan. El economista Pablo Messina aborda las distintas aristas de la modificación del sistema energético uruguayo en la última década, que llevó a que casi la mitad de la electricidad del país sea hoy producida por eólicas. El miembro de la Cooperativa COMUNA problematizó el sistema de tarifario, al que calificó de desigual e injusto, más que caro; y criticó la privatización que se dio de la mano del ingreso de renovables. “Hay que revisar esta idea de las renovables como el capitalismo verde bueno y los hidrocarburos, como los capitalistas malos. Es como lo del policía bueno y el policía malo, en el fondo, ambos trabajan para la misma institución represiva. Los energéticos verdes y los hidrocarburos, ambos funcionan con la lógica del capital y son complementarios más que antagónicos”, sostiene.

por Felipe Gutiérrez Ríos

Pablo Messina es un economista de la Cooperativa COMUNA, espacio que reúne a diversos investigadores de las Ciencias Económicas que asesoran y se vinculan con organizaciones del campo popular. En ese marco, desde hace un lustro, vienen trabajando en conjunto con AUTE, el Sindicato de Trabajadores de la empresa pública estatal de energía eléctrica de Uruguay, UTE. Desde ese lugar abordan la situación energética del país, matizando aspectos de la supuesta “revolución verde” que significó el cambio de matriz energética y discutiendo también con las voces que sostienen que es un modelo basado en los altos costos que pagan las y los usuarios residenciales.

Messina caracteriza en tres puntos al modelo energético uruguayo. En primer lugar, que es 100 % dependiente de la importación de petróleo, a pesar de los recientes intentos de exploración de nuevas fronteras hidrocarburíferas, costa afuera y no convencionales. En segundo término, la generación energética, tanto del refinamiento de petróleo como el grueso de la electricidad, se hizo históricamente a través de sus empresas públicas, la petrolera ANCAP y la eléctrica UTE. Dicho proceso se modificó de la mano de la tercer característica: hoy casi la totalidad de la electricidad proviene de fuentes no fósiles, cerca de un 55 % de hidroeléctrica y el restante en Renovables No Convencionales, principalmente las eólicas. “Este cambio significa que la empresa estatal tenía el monopolio de la generación prácticamente, hasta la era progresista, que con el Frente Amplio en el Poder Ejecutivo cambia drásticamente”, sostiene el economista. “Estas son algunas de las características y los fenómenos más recientes de la transición energética en Uruguay. Tienen un costado que se hizo muy famoso porque tenemos una matriz eléctrica casi 100 % renovable, pero también corre a un costado vidrioso que no es tan público que se ha hecho en base de privatizaciones, captura de renta de la empresa pública por grandes grupos, y eso no se conoce”.

- ¿De dónde surgió toda esta propuesta de renovables en el país?

Es interesante hacer la trazabilidad de eso, porque se dan hoy una serie de políticas que lo permiten y tienen como distintos momentos del tiempo. La primera, es un decreto de la dictadura cívico militar en Uruguay en 1977, que acá se conoce como la Ley de Electricidad, que sigue vigente hasta el día de hoy y es la que habilita que haya generación privada. Hasta ese entonces había un monopolio legal de la UTE para la generación, pero aunque ese arreglo cambia, no tuvo incidencia real.

Cuando vienen los ‘90, con la oleada del Consenso de Washington, se larga una Ley de Servicios Públicos en el año 1991, que pretende privatizar las empresas en sí. Esa ley es trancada por un plebiscito que es ganado con el 72% de los votos en el año ‘92. Ahí se privatizan algunas de las empresas, pero la inmensa mayoría no, entre esa la UTE, que sigue siendo propiedad estatal y la generación sigue siendo enteramente pública.

En 1997 sacan un marco regulatorio para generar un mercado eléctrico, que se basa en la ley de 1977, pero con normas regulatorias más afinadas que facilitan la generación privada. Pero viene la crisis, donde se genera un contexto económico que no permite mucho desarrollo y ya con los gobiernos del Frente Amplio se vota en el año 2008 una planificación donde se prevé un avance muy fuerte hacia las renovables. La llaman “el plan de políticas energéticas 2005-2030”, a pesar de que se lanza el 2008. Y en el 2010 hay un acuerdo multipartidario para avanzar en este proyecto y ahí sí, amparándose en la ley de la dictadura y el marco regulatorio de los ‘90, y con un consenso político muy fuerte, comienzan a impulsar la ley de licitaciones para que vengan los inversores privados a la generación en particular de la energía eólica”.

- ¿Cuál crees que es la razón por la cual un gobierno progresista, como es el del Frente Amplio, toma esta decisión que termina privatizando buena parte del sector?

Me cuesta identificar una razón, pero sin duda hay una que es ideológica. Tiene que ver con creer que si lo hace una empresa privada es mejor, esa es parte de la idea de fondo. La segunda, es esta idea de que el Estado lo podría llegar hacer bien, pero no tiene los recursos. Pero esa es una idea que fácilmente desmentible. Por poner un ejemplo, el Estado uruguayo negoció con el BID una línea de crédito para los privados que podía haber usado para sí. Y aparte, que efectivamente la empresa estatal uruguaya UTE, tiene excelentes condiciones financieras. En ese sentido hubiera podido, si hubiese tenido la voluntad, generar toda una batería de un programa económico financiero para llevar adelante el grueso de las inversiones en eólica. Pero lo que hicieron es que generaron el marco regulatorio para facilitar aún más a los privados, dándoles estos canales de créditos, donde el Estado sale como garante. Esos créditos son para los inversores privados, no es para el Estado uruguayo, que podía haber pedido un préstamo para invertir en eólica.

Y en el mismo contexto que se hace eso, genera la ley de promoción de inversores específica para las energías renovables. Esto es interesante porque sacan un decreto donde la inversión que hace la UTE no puede ser declarada de interés nacional, por lo tanto, un parque eólico que invierte el Estado vía la UTE no puede ser declarada de interés nacional por el Estado uruguayo, pero si lo hace un inversor privado sí. Es todo un paquete de políticas que se conjugan para favorecer y facilitar la privatización.

- ¿Existió o no, entonces, una “revolución de las energías verdes” en Uruguay?

Primero hay que situar a Uruguay como un país chiquito, como una provincia, para ubicar cuando decimos: ‘¡Qué disparate la eólica que es casi un 34 % o 35 % de la oferta en este año!’. Para tener una idea, estamos hablando de menos de 1.500 MW de potencia eólica instalada [1]. De eso solamente, el 11 % es de la empresa pública, o sea que el 89 % es oferta de privados.

Y la segunda cosa es que hay que revisar esta idea de las renovables como el capitalismo verde bueno y los hidrocarburos, como los capitalistas malos. Es como lo del policía bueno y el policía malo, en el fondo, ambos trabajan para la misma institución represiva. Los energéticos verdes y los hidrocarburos, ambos funcionan con la lógica del capital y son complementarios más que antagónicos. Desde un punto de vista metabólico, desde el punto de vista del sistema energético, es fundamental entender esto. Y para que haya un molino de viento tiene que haber minería, tienen que haber siderúrgica, tiene que haber industria del vidrio para hacer las aspas, porque no se hacen de nada. Entonces cuando vos miras el ciclo energético de ese parque eólico, ya no es tan macanudo.

Y si analizas cuál es el componente nacional en las inversiones, tienes un poquito de construcción, tenes prácticamente nada de metalurgia y el mayor componente nacional en las inversiones eólicas son los asesoramientos jurídicos y financieros. Entonces vos generaste todo un negocio que beneficia a un bufete de abogados, y después generaste toda una serie de empresas que son desarrolladoras de proyectos que se mueven más bien en la esfera financiera, pero que de economía real y producción no tienen nada, no te deja ni lo productivo, ni lo tecnológico.

Entonces me parece que el modelo uruguayo nos muestra que no hay que fetichizar ninguna fuente de energía. Las fuentes son todas naturales, está bueno usar las mejores, obviamente intentar trascender lo más posible a los fósiles, porque eso no es sustentable y estamos yendo a una crisis económica, ecológica y civilizatoria. Pero es imposible pensar, en el marco del capitalismo, que vamos a poder resolver estas contradicciones, porque la tecnología verde y la petrolera son complementarias, y porque el capitalismo necesita fagocitarse a la naturaleza y a la clase trabajadora. Digamos, estas son sus dos fuentes de riqueza y se las tiene que comer para reproducirse.

- Sosteniendo la idea de que debe ser el Estado el que controle el sector energético, en este caso desde la UTE, ¿crees que hay una crisis para pensar el modelo de gestión de la empresa pública? Pensemos, por ejemplo, en el rol de las y los trabajadores y usuarios en ese proceso.

Sí, claro, digamos que el problema de gestión de la empresa pública sin duda que es un problema importante de larga data. De hecho hay algunos debates históricos en el Uruguay que son bien significativos. La empresa surge en 1912, en aquel entonces, habían algunas corrientes que decían que los trabajadores tienen que formar parte del directorio, esa fue una de las peleas que se han dado y que se perdió siempre. Lo mismo pasó en los años ’30 cuando surge la otra empresa energética, ANCAP, que es la de refinería de petróleo.

Y en Uruguay pasa que la gobernanza en el caso eléctrico es bien particular. Si vos miras lo que se llama el mercado eléctrico participa la empresa UTE y su directorio; participan los grandes consumidores, que son los grandes grupos económicos industriales; y participan los generadores privados, que también, en general, son grandes grupos económicos industriales o financieros. Pero no participan ni sindicatos de la empresa eléctrica, ni los usuarios residenciales. Entonces, claramente, hay una concentración clasista de la participación en la gobernanza de la electricidad en el Uruguay, clasista en el sentido más excluyente posible, solamente pueden participar representantes de la clase dominante. Evidentemente eso ha implicado la necesidad de también discutir a fondo ese modelo: o sea, la defensa de lo público sí, pero no necesariamente el modelo actual. Porque el modelo actual que es el público, en realidad excluye de la toma de decisiones a los grandes sectores populares.

- ¿Qué rol podrían tener ahí en ese proceso los usuarios, las usuarias?

AUTE, el sindicato de UTE, promueve la idea de un movimiento de usuarios, basándonos en antecedentes históricos de distintos lados. El primero que vimos fue el caso mexicano, cuando se dio el conflicto por la privatización de la empresa eléctrica. Ahí el sindicato no solamente hace una huelga atroz, sino que además, cuando va a la huelga, ayuda a conectar y desconectar hogares, permitiendo acceder a la electricidad aunque no pagaran. Ahí fomentaron la idea de un movimiento de usuarios, que apoya la huelga de los trabajadores y también está la idea de que pudiera participar de la gobernanza.

Después, mirando un poco más en el tiempo, hay otros dos ejemplos que también inspiraron mucho. Uno fue en Italia en la década del ’70, cuando se da como un movimiento de no pago. Es un movimiento de usuarios que también se da con connivencia con el sindicato, y los trabajadores de la empresa eléctrica. Se dio una cosa bien interesante: pagaban solo la mitad de la tarifa, entonces si iba el cobrador de la empresa, ponía que había cobrado, pero cobraba la mitad. Decían ‘hasta la mitad pagamos, más no’. Y en algunas zonas donde la organización popular era más fuerte, tenían como consigna pagar lo mismo que los patrones, que es cuatro veces menos.

Y un tercer caso, que encontramos más recientemente, en Uruguay en el año ’35 y después en el ’60, hubo grupos de vecinos en el interior del país que se organizaron para acceder a la electricidad y poder pagar más barato. Ahí dijimos, bueno, tenemos antecedentes inmediatos de la región, antecedentes históricos en nuestro país y nos parecía que está bueno hacer revivir esas tradiciones de luchas para pensarlas hoy. Y también, no solamente para pelearla por un precio, en este caso la tarifa, que es una cosa más efímera, sino para discutir la gobernanza de la energía en el Uruguay.

- ¿Coincidís en la idea de que el modelo energético uruguayo se sostiene sobre unas tarifas residenciales excesivamente caras?

En general cuando alguien viene de afuera dice: ‘¡Uy!, las tarifas en Uruguay son caras, ¿no?’. Esto no es así. Hay que tener en cuenta que la tarifa no es un nivel, no se puede calcular, sino más bien tiene una estructura y que es por tipo de consumidor, que desde la Ley de Electricidad en la dictadura se divide a grandes rasgos entre residencial, para hogares; mediano, que es básicamente el comercio; y el esquema de grandes consumidores, principalmente para industrias. Entonces comparar el precio es difícil y tiene sus complejidades, porque si uno lo pasa todo a dólares, el dólar no cuesta lo mismo y la canasta de consumidor de cada país es distinta. Hacer esa comparación requiere tener mucho cuidado, cuando uno va desegregando un poco más, y mira esta tarifa residencial uruguaya y la compara con generadoras que tienen una densidad de cliente por kilómetro cuadrado parecida a la que tiene el Uruguay, tampoco es de las más caras. De hecho, cuando uno compara con empresas argentinas con una densidad de clientes parecida a la uruguaya, las privadas son más caras que las públicas. También a lo que podemos llamar la tarifa industrial de grandes consumidores, si uno las compara con algunas tarifas tipo industriales de otros países de la región, da que la nuestra es relativamente barata. Pero cuando uno compra la residencial que pagan los hogares, la nuestra es una de las más caras. Por eso también el sindicato de trabajadores de la UTE te dice, que la tarifa más que alta o baja es injusta, porque tiene una estructura de fondo ambigua. La especificidad de Uruguay es la brecha enorme que hay entre el costo de la electricidad residencial y la de los grandes consumidores, que pagan básicamente la mitad.

- ¿Cómo se expresan esas desigualdades?

Además de las desigualdades dentro de la propia estructura tarifaria, también es cierto que la tarifa residencial significa un esfuerzo distinto según los diferentes estratos sociales. En ese sentido tenemos datos muy desactualizados, digamos que recién ahora se está haciendo otra encuesta del gasto de ingreso en Uruguay, y en un par de años vamos a poder responder con más rigor. Cuando uno se basa en aquellos datos, te da que el peso de la tarifa del gasto de los hogares es más menos de un 4 %. Pero cuando uno separa la población entre el 10 % de menores ingreso y 10 % de más ingresos, te da que para el 10 % de menos ingreso la tarifa básica es de 10 a 12 % de sus gastos, y para el 10 % de mayor ingreso era un 2% de su gasto total. Y cuando uno miraba cuánto consumía en kilovaltio por hora, los más ricos consumían dos veces y media más, en promedio. Claramente el esfuerzo que significa en Uruguay para un lugar de bajos recursos, afrontar el pago de la tarifa eléctrica es enorme, entonces ahí también se da una desigualdad importante. Lo que pasó del año 2010 hasta esta parte, es que hubo algunos cambios en la estructura tarifaria que intentaron menguar ese problema tan drástico.

Se han ensayado algunas respuestas a esto, como el surgimiento de la tarifa de consumo básico, que yo le llamo la tarifa de “solas y solos”, porque en realidad, si vos tenés una estructura familiar medio grande, es muy difícil lograr consumir ese nivel. Entonces, es una tarifa muy buena para que fomente la eficiencia energética, pero no es tan buena para redistribuir. A esa tarifa le anexaron otras en la misma lógica, con algunas facilidades que están vinculadas a los programas de transferencia de ingreso, similares a las asignaciones familiares que tienen en Argentina. A la población en extrema pobreza se les vincula esa tarifa, y ahí entonces hay un sector minoritario, muy pauperizado, que se vio beneficiado. Entonces esas estimaciones que hacemos el 2005-2006 habría que matizarlas con esta nueva información, que hoy no la podemos calcular bien porque tenemos datos muy desactualizados.

- En su trabajo junto al sindicato de UTE, ¿qué pensaron en términos propositivos para abordar esa desigualdad de las tarifas?

Lo que elaboramos desde COMUNA junto con AUTE fue una propuesta, que se basa en una consideración de que el acceso a la electricidad tiene que ser un derecho humano básico. Nosotros siempre decimos que en Uruguay la leche no paga IVA, porque si le pones IVA a la leche, termina en una insurrección popular. Pero sin embargo hay gente que no toma leche o es alérgica a la lactosa. Pero con la electricidad sí entendíamos que le interesaba a todo el mundo, que en el siglo XXI es indispensable, y sin embargo tiene un IVA de más del 22 %. Entonces lo que se hizo fue que una propuesta que tiene dos partes. Una es la reducción del IVA a todos los costos fijos asociados a la tarifa eléctrica y que hasta un consumo de 200 kWh no se paga nada de IVA. Lo que se consuma hasta ahí es un derecho humano, es un consumo básico. Y de los 200 kWh en adelante sí se pagaría IVA. Esto tiene un costo fiscal, entonces un segundo eje de cambio parte del financiamiento de este costo fiscal, que se subsanaba con aumento de un 5 % a la tarifa de los medianos consumidores y un 10 % a la tarifa de los grandes consumidores.

Eso fue como una propuesta que se hace, desde hace más de un año y pico que se viene peleando y también se acompasó con la idea de lanzar un movimiento de usuarios, como para darle una fuerza no solamente desde lo sindical sino también desde lo territorial. Que vecinos y vecinas que pagan la tarifa todos los meses tengan una forma de organizarse para contribuir a la lucha del cambio tarifario.

- ¿Crees que esta lucha es coincidente con la que se da en otros países de la región en torno a la transición y soberanía energética? En distintos territorios se ha avanzado con propuestas que combinan la defensa del control público del sector, con experiencias como la generación distribuida por la vía de otros agentes como las cooperativas y la autoproducción residencial.

Está bien esa idea, pensar la transición, pero yo no creo que haya un modelo único de cómo debe ser la gobernanza de la generación y la distribución. Por ejemplo, creo que está bueno que se pueda optimizar el consumo residencial y que estos puedan hacer generación en pequeña escala, pero ese no es el cambio sistémico que va a solucionar el problema que tenemos hoy. Hay toda esa idea de miniguetos autosustentables que no tienen una mirada totalizante, y eso es un problema.

Por otra parte, sé que en otros países las cooperativas funcionan como agentes de distribución, pero hay que tener un poco de cuidado con esas experiencias, porque se puede generar un pequeño monopolio local, donde hay un grupo de dueños de esa cooperativa que tienen un poder muy fuerte sobre la comunidad. Y cuando piensas en la generación, los recursos energéticos no están equitativamente distribuidos en el territorio, entonces tienes como rentas diferenciales. En este caso pueden estar en la tierra, pero expresadas en energías distintas, lo que puede generar o profundizar desigualdades territoriales. Entonces me parece eso, que no hay que idealizar ninguna forma y que hay que entender que lo importante es el mayor control democrático posible. Esas son como las dos premisas, después las formas dependen de cada lugar, contexto y sociedad. Yo creo que en el caso uruguayo la fuerte tradición de identificación del pueblo con la empresa pública, a lo que llama, me parece, es a mantenerla, pero cambiar la gobernanza, que hoy excluye a las trabajadoras y trabajadores de la UTE y los y las usuarias residenciales porque está gobernado por grandes grupos económicos. Entonces hay que generar otra correlación de fuerza, donde trabajadores y comunidad puedan formar parte de decisiones importantes, democratizar en ese sentido.

[1] Mientras en Uruguay la potencia instalada de electricidad era de 4.244 MW en diciembre de 2017 (último informe de la Administración del Mercado Eléctrico), en Argentina la potencia instalada llegaba a 38.609 MW en febrero de 2019 según datos de CAMMESA (Nota del Editor).

Serie de artículos “¿Alternativas para la Soberanía Energética”

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Esta publicación es financiada con recursos de la Fundación Rosa Luxemburgo con fondos del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ). El contenido de la publicación es responsabilidad exclusiva de OPSur, y no refleja necesariamente una posición de la FRL.

Fuente:

Felipe Gutiérrez Ríos, “El modelo uruguayo muestra que no hay que fetichizar ninguna fuente de energía”, 04/04/19, Observatorio Petrolero Sur.