No Queremos Inundarnos: Entre el ciclo natural y el uso del suelo

por Carlos Paoli (1)

Las pérdidas por inundaciones están motivadas en la combinación del fenómeno natural de las crecidas con un uso del suelo que no está planificado para enfrentar dichas eventualidades. La formulación de planes para mitigar las inundaciones debe contemplar soluciones de ingeniería en combinación con medidas no estructurales, en el marco de una acabada comprensión del riesgo por parte de las poblaciones involucradas y de los responsables técnicos y políticos.

La crecida de un río o una tormenta son fenómenos que forman parte de los procesos hidrológicos propios de una región, y varían según las características meteorológicas y fisiográficas de cada lugar. Por el contrario, "inundación" es un concepto que remite a la afectación del medio natural, pero que se construye a partir de la forma de ocupación o utilización de ese medio.

Las pérdidas ocasionadas por las inundaciones constituyen un serio problema en todo el mundo, debido a que la ocupación de los valles fluviales y, especialmente de las llanuras aluviales de inundación, plantean una grave disyuntiva. por una parte son lugares atrayentes para las más diversas actividades humanas, pero por otra parte están permanentemente sujetas al riesgo de inundación. A pesar de las pérdidas que anualmente se producen por crecidas de diferentes magnitudes y de los esfuerzos que se realizan para disminuir las mismas, los resultados muestran que la ocupación de estas tierras es creciente con un consecuente aumento en los daños.

En los últimos veinte años los enfoques metodológicos se han orientado a encarar el problema integrando las ópticas técnica y social, combinando medidas estructurales y no estructurales para dar lugar a soluciones de adaptación a las inundaciones que tiendan a obtener mayores beneficios socioeconómicos sin comprometer situaciones futuras y sin desmejorar al ambiente.

PRECIPITACIÓN y ESCURRIMIENTO

Todos los cursos de agua pequeños o grandes, permanentes o transistorios, de montaña o de llanura, presentan un escurrimiento que se considera normal mientras escurre dentro de su cauce principal. Cuando se producen procesos de crecidas importantes debido a severas precipitaciones en su cuenca de aportes, la evacuación del escurrimiento que se genera se resuelve de diferentes formas según las características de cada curso.

En cursos encajonados es muy probable que sólo se manifieste como una elevación del nivel de agua sin producir desbordamientos. En los cursos de agua que responden a procesos de modelado fluvial se encontrará una planicie aluvial que conforma el valle de inundación que es ocupado en mayor o menor extensión según la magnitud de la crecida.

Las soluciones tradicionales pasan por la construcción de defensas de distintos tipos, cuyo principal problema es que se crea en la zona protegida una exagerada sensación de seguridad, incrementándose así los asentamientos humanos y, por lo tanto, una mayor exposición al riesgo.

Cuando los valles de inundación son frecuentemente cubiertos por las aguas de desborde, se crea una mayor conciencia de que se trata de zonas inundables de difícil ocupación para actividades permanentes, pero cuando el anegamiento por las aguas es poco frecuente, esta conciencia baja o simplemente se ignora la condición de inundabilidad de la zona y se avanza en su ocupación.

Existen cursos en los cuales se evidencia desde el punto de vista geomorfológico un valle de inundación activo, aún cuando en la historia reciente no haya registros de haber sido cubierto por las aguas. En estos casos es más evidente el avance de la ocupación por parte del hombre de estas áreas.

Como consecuencia de lo anterior, muchas poblaciones del país y del mundo y no solamente en las grandes ciudades se encuentran construidas en las cercanías de ríos y arroyos y, por efecto del desarrollo urbano, cada vez más invaden los valles de inundación. La falta de estudios de delimitación de áreas de riesgo, la ausencia de reglamentación de uso del espacio y, muchas veces, la irresponsabilidad de urbanistas y gobiernos municipales, dan lugar a la ocupación de áreas inundables que, indefectiblemente, serán afectadas por crecidas extraordinarias.

SOLUCIONES TRADICIONALES

Las soluciones pasan por la construcción de defensas de distintos tipos, que presentan, en general, varios problemas:

Se crea en la zona protegida una exagerada sensación de seguridad, que incrementa los asentamientos humanos y, por lo tanto, son mayores los daños si la defensa es sobrepasada.
No se atiende adecuadamente el mantenimiento y conservación de las obras (que es muy costoso), lo cual produce problemas de erosión y debilitamiento.
En la mayoría de las zonas protegidas no se ha resuelto adecuadamente el problema de la conducción, disposición y bombeo de los excedentes pluviales internos.

Todas las obras de control y protección contra inundaciones se proyectan y construyen para soportar una crecida de una determinada magnitud, asociada a una probabilidad de ocurrencia.

Ninguna obra se proyecta para controlar o proteger para siempre la crecida más grande posible; por lo tanto, no hay ninguna zona que está absolutamente segura de que "nunca más se volverá a inundar". Pretender hacer obras que eliminen totalmente el riesgo de inundación es absolutamente antieconómico. El mayor o menor nivel de seguridad que se asume depende de las consecuencias esperadas -para el caso de que sea superada la crecida- que se adoptó para el proyecto. Lamentablemente esta cuestión no es bien entendida por la población y muchas veces por las mismas autoridades, y consecuentemente aumenta la presión por más y mayores obras.

Una obra bien estudiada y proyectada debe comportarse con suficiente margen de seguridad como para evitar situaciones imprevisibles, sin embargo, nos encontramos con que muchas obras no están adecuadamente estudiadas y dimensionadas y, por lo tanto, su grado de vulnerabilidad es muy variable. En la mayoría de los casos no se han efectuado los estudios de impacto por catástrofe ante la situación de que las obras sean superadas o destruidas. A menudo, el plan de operación del sistema de obras, que incluye el monitoreo permanente, el mantenimiento de las estructuras principales y complementarias y el plan de acciones en situaciones de emergencia, no existe o no se ha llevado a cabo. Otras veces, la disputa entre jurisdicciones (nacional, provincial o municipal) sobre la responsabilidad atinente a las obras resta eficiencia a la administración de las mismas.

La mayor frecuencia de crecidas extremas y de lluvias excepcionales son ciertamente una causa concreta del incremento de los problemas de inundación, pero de ningún modo se puede pensar que estos hechos son impredecibles, ni mucho menos pensar en que se trata de una fatalidad.

GESTIÓN Y CONTROL DE INUNDACIONES

Un Plan de Gestión para el Manejo y Control de Inundaciones tiene por finalidad central prevenir y mitigar en forma sostenida en el tiempo los daños por inundación a través de la formulación, implementación y operación de medidas de acción estructurales y, principalmente, no estructurales.

Un Plan de Gestión para inundaciones es solamente un subplan de otro más general, como lo es un Plan Maestro de Gestión de los Recursos Hídricos, entendiendo por tal a las acciones ordenadas para el desarrollo y administración de los recursos hídricos de una determinada jurisdicción, unidad de producción o espacio geográfico.

La combinación de medidas, persiguiendo objetivos comunes medibles, da lugar al planteo de distintas alternativas. Las medidas de intervención más conocidas son las denominadas estructurales, es decir aquellas que implican obras de ingeniería. Las medidas no estructurales se consideran como complemento imprescindible de las obras y pueden combinarse con diferentes variantes. Las herramientas básicas son la adecuación de la legislación vigente, la delimitación de áreas de riesgo y la disposición de los mecanismos de coordinación interjurisdiccionales e intersectoriales.

Las soluciones radican en una mejor administración de la llanura de inundación, y no se limitan solamente a mejorar el uso de la llanura, sino también a romper el esquema cerrado inversión- daños- protección estructural- nuevas inversiones, que aumenta el potencial de daños en caso de que fallen las protecciones estructurales.

LAS MEDIDAS POSIBLES

Partiendo siempre del objetivo de lograr la reducción de las pérdidas por inundación y el restablecimiento del valor natural del valle de inundación, se dispone de una serie de medidas de intervención que pueden agruparse en:

1) Medidas que modifican o actúan sobre la crecida: son aquellas que buscan disminuir el nivel máximo de las aguas en crecida o impedir que las aguas avancen sobre las áreas a proteger. Entre otras:

Presas y Reservorios: el objetivo específico es almacenar y disminuir el pico de crecidas. requiere de un adecuado lugar para almacenar agua con un volumen suficiente en relación con las crecidas. En general es una medida frecuentemente usada en pequeños y medianos cursos donde se presenten esas condiciones.
Terraplenes y paredones: su objetivo es proteger un sector o tramo determinado impidiendo que el agua desbordada del cauce avance sobre la zona protegida. La protección que brindan es solamente contra la altura de la crecida seleccionada para el diseño.
Canales: son obras de particular interés para el manejo de inundaciones rurales originadas por excedentes de lluvia en el área. Los canales pueden cumplir diversas funciones según su ubicación topográfica y dirección en relación al escurrimiento natural de las aguas.
Modificaciones del Cauce: este tipo de medida se refiere a la posibilidad de aumentar la capacidad de conducción de los cursos de agua, por rectificación, profundización o ensanchamiento de los mismos. también se refiere a la remoción de obstáculos y a la limpieza y ampliación de puentes y alcantarillas. El objetivo es disminuir la altura que alcanzan las aguas, pero debe tenerse cuidado de no aumentar los problemas hacia aguas abajo al acelerar los flujos.

2) Medidas que modifican la susceptibilidad a la inundación: son aquellas que actúan sobre el medio físico y social sobre el cual se producen inundaciones, procurando que los mismos sean menos susceptibles de dañarse o verse afectados. Entre ellas:

Regulación de la planicie de inundación: su objetivo es limitar el uso de la planicie de inundación en función del riesgo. Entre las medidas a tomar podemos mencionar la zonificación, la regulación de la subdivisión y los códigos de construcción apropiados.
Control de las urbanizaciones: se refiere a una serie de acciones que tienen por finalidad orientar la ocupación del espacio en zonas aún no urbanizadas o reorientar las que se encuentren en proceso de ocupación dentro de la planicie de inundación. Pueden implementarse mecanismos tales como políticas públicas que no favorezcan o limiten los servicios públicos e infraestructura en las zonas inundables, utilización de tasas inmobiliarias diferenciadas, muy bajas para las zonas no urbanizadas y muy altas para las urbanizaciones, siempre hablando de las áreas inundables; adquisición de tierras para parques, camping y otros lugares abiertos.
Alerta y prevención: comprende las acciones que van desde la identificación de la primera señal de que se producirá una crecida que provocará inundación, pasando por el aviso de los niveles esperados, evacuación, ubicación y mantenimiento de inundados hasta las acciones de mantenimiento y reparación de obras de emergencia, que se conocen como lucha contra la inundación. En esta medida es esencial el sistema de pronóstico de caudales y niveles esperados.
Técnicas y prácticas constructivas adaptadas a la inundación (floodproofing): el concepto de estas medidas es modificar las edificaciones, su entorno o la disposición de su contenido para reducir daños por entrada de agua. También tienen como propósito mantener las actividades de la menor alteración posible durante el período de inundación y permitir una más rápida recuperación. Entre otras acciones concretas pueden mencionarse la elevación de la edificación por elevación del terreno o construcción sobre columnas, la impermeabilización especial de paredes, el cerramiento de ventanas y puertas bajas con mampostería, la ubicación de elementos importantes (luz, gas, instalaciones, etc.) por encima del nivel de inundación previsto o construcciones con posibilidad de flotar en la zona inundada. Estas medidas requieren un diseño profesional y no ser improvisados, puesto que una mala utilización puede producir daños más severos o afectar a otros ocupantes vecinos.
Relocalizacón: aunque de difícil implementación, es una medida que en ciertos casos es la única posible y consiste en trasladar las actividades que se desarrollan en un área de riesgo crítico y, por supuesto, a sus ocupantes. En general existe un rechazo y oposición de los ocupantes a ser reubicados ante el temor de perder ventajas comparativas en la nueva ubicación o debido al costo en que directa o indirectamente debe incurrir. Generalmente esta medida debe considerarse en conjunto con la regulación del uso de la planicie de inundación.
Servicio de Documentación e Información: se deberá implementar un sistema de centralización de toda la documentación: antecedentes, proyectos, cartografía de áreas de riesgo, evaluación de daños, datos hidrológicos y topográficos, etc. Asimismo se deberá mantener la información a la comunidad sobre los riesgos de inundación de cada zona y suministrar la orientación y datos requeridos que se dispongan para cada consulta que se presente.

3) Medidas que actúan sobre el impacto de la inundación. Entre ellas:

Seguro contra inundaciones: para ser establecido se requiere una correcta delimitación de áreas de riesgo asociadas a diferentes probabilidades de ocurrencia de crecidas y que exista una reglamentación de ocupación de la llanura de inundación. No existe en nuestro país, por la ausencia de esos condicionantes básicos y porque requiere además el apoyo gubernamental como se dispone en otros países que lo han implementado.
Medidas de compensación y recuperación: comprende las distintas formas de transferir fondos o facilitar las actividades de los damnificados. Pueden mencionarse entre otras: descuentos, exención o prórroga del pago de impuestos, tasas y sevicios públicos; ayuda en elementos y recursos para limpieza y restablecimiento de viviendas y comercio; créditos especiales. Este tipo de medidas tiende a favorecer lo que se ha dado en llamar la "industria del inundado", que consiste en magnificar los efectos de la inundación o exponerse voluntairmante a sufrir sus efectos para recibir beneficios que superan a los verdaderos daños.

GLOSARIO

Fisiográficas: características relativas al relieve, suelo, subsuelo y cobertura vegetal de un sitio.

Llanuras aluviales de inundación: espacio geográfico perteneciente al valle de un curso de agua que ha sido labrado por los procesos de crecida del mismo y, por lo tanto, potencialmente expuesto a inundación ante situaciones de crecida.

Cuenca de aportes: espacio geográfico comprendido por toda el área cuyas aguas escurren hacia un curso determinado.

Procesos de modelado fluvial: se refiere a los cursos de agua cuyos cauce y valle de inundación son modelados por el caudal que transportan y por los procesos de erosión y sedimentación que generan.