por Alejandro
Orlando Vera
Resumen: La Ley
Nacional de Presupuestos Mínimos para el Enriquecimiento, la
Restauración, Conservación, Aprovechamiento y Manejo Sostenible de
los Bosques Nativos es el marco legal de una política pensada para
detener las altas tasas de deforestación existentes en el país. La
norma se asienta sobre un instrumento de gestión: el ordenamiento
ambiental del territorio. Para su implementación, consagró en su
texto a la participación ciudadana como un requisito ineludible o un
verdadero presupuesto mínimo que las provincias deben respetar.
Esta idea, en un país federal como Argentina y en una provincia
predominantemente agroexportadora y de fuerte desarrollo inmobiliario
como Córdoba, conllevó y conlleva un sinnúmero de desafíos.
Repasar el proceso llevado a cabo para la aprobación del
ordenamiento provincial nos obliga a debatir el concepto de
presupuesto mínimo ambiental (artículo 41 de la CN), la noción y
práctica de la participación ciudadana, la actuación de las
entidades técnico-científicas en los procesos de discusión
ambientales (universidades e institutos de investigación), el modelo
productivo vigente en la provincia, como así también las prácticas
reales de algunas instituciones gubernamentales. El de Córdoba es un
caso testigo que invita a tomar nota acerca del rol de cada uno de
estos actores en la praxis de los procesos políticos y
participativos en materia ambiental y forestal.
Palabras claves:
Bosque nativo; proceso participativo; presupuestos mínimos
ambientales.
I. Introducción
El 28 de
noviembre del año 2007, el Congreso de la Nación Argentina sancionó
la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para el Enriquecimiento, la
Restauración, Conservación, Aprovechamiento y Manejo Sostenible de
los Bosques Nativos (1). Se trata de la séptima ley de presupuestos
mínimos, figura introducida en Argentina por el nuevo orden jurídico
ambiental derivado de la reforma constitucional del año 1994.
Esta ley vino a
insertarse en un amplio sistema normativo forestal, y en una realidad
institucional compleja, propia de un país federal. Su objetivo fue
detener las altísimas tasas de deforestación que se registraban (2).
Su principal estrategia se asentó sobre un instrumento de gestión
conocido: el ordenamiento ambiental del territorio. Así, impuso la
obligación a cada provincia de realizar y actualizar periódicamente
un ordenamiento territorial de sus bosques nativos, pero con la
condición de que éste surja de un proceso participativo y siguiendo
ciertos criterios técnicos detallados en su articulado y en su
anexo.
A julio del año
2014, veintiún provincias argentinas han concluido sus ordenamientos
territoriales (Argentina-SAyDS, 2014). Entre ellas, el caso de
Córdoba resultó ser uno de los más conflictivos. Las tensiones
políticas, económicas y sociales que produjo la introducción de
los criterios ecológicos de la ley nacional en la provincia
afloraron en el proceso de construcción del primer ordenamiento
territorial, el cual nunca pudo tener un momento definitivo de
cierre, a pesar de la sanción de la Ley Provincial N° 9814.
A cinco años de
esos hechos, la propuesta de este texto es repasar en forma de
crónica y como estudio de caso sus hitos principales. En especial,
aquellos vinculados al ámbito institucional y político de un
proceso participativo ambiental que fue único en la historia de la
provincia. Para ello, dividiremos el relato en tres grandes etapas.
En primer lugar, el proceso iniciado en el Poder Ejecutivo y que
precedió al trámite legislativo. En segundo lugar abordaremos el
tratamiento en el ámbito parlamentario local, para finalizar con la
sanción de la norma citada y con algunas de sus principales
repercusiones. El de Córdoba, se trata de un caso testigo clave para
acercarnos conceptualmente a la noción de presupuesto mínimo, y a
toda la complejidad política, institucional y normativa que tal
noción representa.
II. La propuesta
de la COTBN y el proceso pre-legislativo
Para asegurarse
de que el ordenamiento territorial propuesto funcionara en un país
federal como Argentina, la Ley Nacional de Bosques Nativos ideó dos
soluciones de concertación: por una lado, que sean las mismas
provincias las que realicen tal ordenamiento, por el otro que, una
vez realizado el mismo, éstas pudieran acceder a compensaciones
económicas directas y no reintegrables tanto para que la
administración pudiera contar con recursos para la aplicación de la
norma, como para compensar a aquellos titulares de tierras forestales
que no puedan continuar realizando cambios de uso del suelo, al estar
prohibido por la normativa.
Pero a su vez,
para que ese poder de decisión en manos de las provincias (cuyas
gestiones habían contribuido a las tasas de deforestación que se
quería evitar) no desvirtuara los fines de la ley, se incluyó en el
sistema algunos límites o mecanismos de contralor para la
realización de los ordenamientos: en primer lugar, criterios de
sostenibilidad presentes en el anexo de la ley; en segundo lugar, el
mandato de que esos ordenamientos fueran realizados de manera
participativa (art. 6°), asegurando así la fiscalización del
proceso por parte de la sociedad civil; y en tercer lugar, una
prohibición de aprobar intervenciones hasta tanto el ordenamiento
estuviera concluido (arts. 7° y 8°).
Todos estos
mecanismos fueron apuntalando el proceso, asegurando que éstos se
realizaran en tiempo y forma, y con la conminación no sólo jurídica
(por tratarse de una ley de presupuestos mínimos) sino también
económica. Económicamente negativa por una lado (ya que si las
provincias no actuaban rápido su economía podía frenarse al no
poder autorizar nada), y económicamente positiva (al perseguir
también la promesa de acceder a un fondo nacional a través de las
compensaciones). Esto último permitiría, a su vez, que el Gobierno
Federal (administrador del fondo nacional) tuviera más injerencia en
las cuestiones de gestión ambiental de las provincias (3).
El 5 de junio del
año 2008, mediante el Decreto Provincial N° 848, el Poder Ejecutivo
designó a la Secretaría de Ambiente de Córdoba como autoridad
competente para la aplicación local de la Ley Nacional de Bosques
Nativos. Posteriormente, dicha Secretaría dictó la Resolución N°
328, la cual creó el Programa y Proceso de Ordenamiento Territorial
de los Bosques Nativos (OTBN) para la Provincia de Córdoba. Este
proceso contaba con cinco etapas: a. formulación del OTBN; b.
expedición de la ley; c. ejecución; d. evaluación; y f.
modificación, en miras a la actualización.
Durante la
primera etapa, se creó una Unidad Ejecutora (en el ámbito de la
Secretaría de Ambiente provincial), encargada de coordinar el
proceso. A los fines de dar cumplimiento con el mandato de la ley
nacional de realizar el procedimiento de manera participativa, la
Unidad Ejecutora conformó una Comisión de Ordenamiento Territorial
de los Bosques Nativos (COTBN), la cual estaría integrada por
miembros de sectores gubernamentales y de la sociedad civil. El
programa ideado por la Resolución N° 328 contemplaba tareas de
recopilación de información, diagnóstico, realización de
talleres, publicidad del trabajo a través de medios virtuales y
consulta pública a los interesados, trabajo éste que debía ser
articulado permanentemente entre la Unidad Ejecutora y la COTBN.
La COTBN quedó
conformada el 24 de noviembre del año 2008, sólo cuatro días antes
del vencimiento del plazo establecido por la ley nacional para la
realización del ordenamiento. Se invitó a participar de la misma a
todas las personas que la Resolución No 328 identificaba como
dependencias y entidades competentes en el Proceso de OTBN (4).
Realizada la
convocatoria y la primera reunión de quienes respondieron al
llamado, por votación de sus integrantes en asamblea se eligió como
presidenta de la COTBN a la Dra. Alicia Barchuk, ingeniera agrónoma
e investigadora en la Universidad Nacional de Córdoba, especialmente
en el campo de la Ecología Agrícola. Hecha tal designación, las
principales entidades rurales decidieron retirarse del proceso,
solicitando a la Secretaría de Ambiente que reconsidere la
composición de la Comisión, petición que no fue atendida (5).
La COTBN quedó,
entonces, conformada por:
- la Unidad Ejecutora (Secretaría de Ambiente);
- el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentos de la Provincia de Córdoba;
- la Secretaría de Turismo de la Provincia de Córdoba;
- el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA);
- el Programa Social Agropecuario (PSA - SAGPyA);
- la Universidad Nacional de Córdoba (GIOT-Ecología Agrícola, Cat. PC, CExR SEU, CERNAR, MAM, AAAM, CZA, ISEA, IMBIV);
- la Universidad Nacional de Río Cuarto;
- Universidad Nacional de Villa María;
- a Administración de Parques Nacionales - Regional Centro (APN);
- Movimiento Campesino de Córdoba (MCC);
- Federación Agraria Argentina (FAA);
- Colegio de Ingenieros Agrónomos de la provincia de Córdoba;
- Colegio de Biólogos;
- y las organizaciones no gubernamentales FUNAM, Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA), Ecosistemas Argentinos, Grupo Escalera, Wichan, PCRSC, Foro de los Ríos y Fundación Conydes.
Con el objetivo de asegurar la participación de los ciudadanos de las distintas zonas del territorio, la COTBN coordinó la realización de siete talleres regionales en el interior de la provincia. Éstos se realizaron en localidades representativas de las siete principales cuencas hídricas: Sebastián el Cano, Río Cuarto, Cruz del Eje, Ballesteros, Villa General Belgrano, Villa Dolores y Río Ceballos.
Finalmente,
receptados los distintos aportes surgidos de los talleres regionales,
la COTBN elaboró la propuesta de ordenamiento territorial, la cual
incluía el texto del proyecto de ley provincial y los mapas técnicos
de zonificación requeridos. Se mantuvo la metodología de dividir la
provincia en siete cuencas principales, y se siguieron y explicitaron
los diez criterios interdependientes de la Ley Nacional de Bosques
Nativos (Anexo I), ampliados y contextualizados a la realidad
cordobesa.
Éstos fueron
trabajados a partir de un sistema de información geográfica
aplicado a un modelo multicriterio, el cual se nutrió de información
satelital disponible (Barchuk et al, 2010). El aporte de los
institutos y técnicos de las universidades nacionales involucradas
fue crucial para la elaboración de la propuesta. Las contribuciones
de los talleres permitieron, también, confeccionar una lista de
actividades permitidas y prohibidas por categoría, particularizadas
a las realidades de cada región.
Posteriormente,
siguiendo con el programa ideado por la autoridad provincial, se
realizó una audiencia pública el día 21 de mayo del año 2009, en
la Sala Mayor de la Ciudad de las Artes, en la Ciudad de Córdoba. A
la audiencia asistieron más de mil personas, convirtiéndose en un
hito sin precedentes en la historia de las audiencias ambientales en
la provincia (6). La COTBN presentó el proyecto y contestó las
inquietudes planteadas por los asistentes, quienes participaron
compartiendo sus preocupaciones y propuestas concretas para modificar
el proyecto de ley, muchas de las cuales fueron tomadas para la
elaboración del documento final.
La propuesta de
la COTBN seguía en estructura y objetivos a la Ley Nacional de
Bosques Nativos. Declaraba la emergencia forestal en la provincia,
atento los resultados de los diagnósticos realizados, y establecía
un concepto de bosque nativo amplio, resaltando especialmente el
valor de los bosques secundarios o bosques degradados para Córdoba,
incluyendo también una clara postura a favor de la recuperación.
En lo demás,
determinaba las zonas roja, amarilla y verde en cada cuenca y en toda
la provincia, detallaba las actividades permitidas e incluía algunas
disposiciones específicas en materia de licenciamiento, como la
obligatoriedad de convocar audiencias públicas en determinados casos
(7). En esta instancia, la posición de las entidades opositoras a la
propuesta y renuentes a participar, nunca fue oficialmente presentada
ni a la COTBN ni en la audiencia pública desarrollada.
Si bien la
Secretaría de Ambiente colaboró, en una primera instancia, con la
difusión de la audiencia, no dirigió ni asistió a la misma. Esa
conducta terminó de evidenciar un distanciamiento entre la Unidad
Ejecutora de la Secretaría de Ambiente y la COTBN. La primera se fue
alejando progresivamente del proceso, hasta llegar a desconocer la
representatividad de la misma COTBN, quien dejo de contar incluso con
espacio físico en tal dependencia para continuar realizando sus
reuniones.
Esta conducta de
la Secretaría de Ambiente contrariaba la misma resolución que había
dictado (Resolución N° 328/2008), puesto que ésta disponía que la
COTBN debía continuar existiendo y participando en todas las etapas
siguientes, inclusive la posterior revisión y actualización
quinquenal del ordenamiento (8).
El 8 de junio de
2009 la COTBN presentó formalmente a la Secretaría de Ambiente de
la provincia la propuesta final, producto de casi siete meses de
trabajo. Conforme lo programado por la resolución citada, la
Secretaría -a través del Poder Ejecutivo- debía presentar a la
Legislatura de la Provincia lo elaborado por la COTBN, o bien un
proyecto propio en base a tales aportes.
A esa altura, la
Secretaría de Ambiente provincial estaba en desacuerdo con lo
elaborado por la COTBN. A su vez, se encontraba presionada por las
entidades agropecuarias y sin capacidad técnica ni legitimación
para elaborar un proyecto totalmente nuevo.
Luego de cinco
meses, el Secretario de Ambiente en aquel entonces, Raul Costa, no
elevó formalmente a la Legislatura provincial un proyecto de ley,
sino la propuesta elaborada por la COTBN junto a una serie de
informes técnicos elaborados por la Secretaría y una propuesta de
ley introducida por la Confederación de Asociaciones Rurales de la
Tercera Zona (CARTEZ), propuesta hasta ese momento absolutamente
desconocida. Todos estos documentos fueron remitidos a la Legislatura
sin tomar, el Secretario, posición oficial acerca de los mismos.
III. El proceso
legislativo y la sanción de la Ley N° 9814
En Córdoba, el
Poder Legislativo es ejercido por la Legislatura Provincial. Un
órgano unicameral integrado por 70 legisladores, 26 de ellos
representantes de cada uno de los departamentos de la provincia, y 44
elegidos proporcionalmente por la totalidad del pueblo cordobés.
Al igual que en
el Congreso Nacional, los primeros ámbitos de discusión de un
proyecto de ley son las comisiones asesoras. Las comisiones son
órganos internos compuestos por legisladores, en menor cantidad,
pero en la misma proporción política que en el total del cuerpo. Un
mismo proyecto puede ser tratado por muchas comisiones, cuando hay
más de una temática implicada. Sin embargo, la primera en tratarlo,
llamada comisión cabecera es quien, casi siempre, cumple un rol
crucial en el proceso. En el caso del tratamiento de la ley que nos
ocupa, quien ocupó ese lugar fue la Comisión de Asuntos Ecológicos
(CAE).
La CAE estaba
compuesta por 11 legisladores. 6 del partido oficial, Unión por
Córdoba (UpC), 2 de la Unión Cívica Radical (UCR), 1 del Frente
Cívico y Social (FCyS), 1 del Bloque Concertación Plural, y 1 del
bloque Recrear. Su presidente era el legislador oficialista Marcelo
Falo.
Si bien la CAE ya
había comenzado a abordar la cuestión cuando el legislador Enrique
Asbert presentó un proyecto que pretendía adherir a la ley nacional
(9), la CAE tomó formal intervención a mediados de octubre del año
2009, cuando la Secretaría de Ambiente de la Provincia remitió a la
Legislatura los textos mencionados en el punto anterior.
La primera medida
de Falo, como presidente de la CAE, fue iniciar un ciclo de reuniones
abiertas al resto de los legisladores de otras comisiones, y también
al conjunto de la sociedad civil interesada. Armó un calendario de
participación para discutir las dos propuestas elevadas por la
Secretaría de Ambiente (la de la COTBN y la de CARTEZ), convocando a
sus autores, al Movimiento Campesino, a la Federación Agraria, a la
Secretaría de Ambiente y miembros de las universidades, entre otros
actores clave. Las reuniones se realizaron durante todo el mes de
noviembre y parte del mes de diciembre del año 2009.
Salvo por sus
propios autores, el resto de los consultados coincidió en criticar
duramente al texto elaborado por CARTEZ. A más de una serie de
críticas de fondo expuestas por miembros de la COTBN, se señaló
que la propuesta de CARTEZ arrastraba un defecto de forma importante:
no había tenido el mismo nivel de discusión y exposición previa
que el proyecto de la COTBN.
El proyecto de
CARTEZ fue perdiendo legalidad, legitimidad y apoyo. Concluidas las
reuniones, Falo afirmó que el único texto que sería tenido en
cuenta, como base para la discusión, era el elaborado por la COTBN.
La actividad
legislativa anual concluyó con ese panorama. Las actividades se
retomaron en febrero del año siguiente. Falo abrió nuevamente el
ciclo de debates con dos anuncios. En primer lugar, socializó entre
los legisladores un informe elaborado por un equipo ad - hoc de
asesores legislativos de la CAE, el cual había sido conformado
específicamente para el estudio del tema (10). El informe advertía,
entre otras cosas, la situación de emergencia ambiental provincial y
el peligro de aprobar un texto reñido con el orden constitucional. A
su vez, Falo instó a los legisladores a abocarse al tema y armó un
nuevo calendario de participación, con la idea de ir discutiendo
parte por parte la totalidad del texto base.
Las reuniones
abiertas, con una modalidad similar a las realizadas durante
noviembre, se desarrollaron desde el mes de febrero al mes de mayo
del año 2010. Por lo actores invitados, las temáticas y conflictos
abordados, y la concurrencia, este núcleo de encuentros fue la
instancia más rica de todo el proceso legislativo.
Se sentaron en la
misma mesa sectores con intereses y cosmovisiones diametralmente
opuestas. Las discusiones predominantes se centraban en el modelo
productivo y en las tareas y prácticas aceptadas para cada categoría
de conservación.
Por un lado, un
sector propiciaba un modelo de manejo del bosque nativo sostenible
económicamente y sustentado en técnicas empleadas por familias
campesinas y pequeños productores. No se trataba de técnicas
meramente conservacionistas, sino de un manejo que incluía técnicas
de despeje y picadas, podas y raleo del rebrote de árboles y
arbustos, uso ganadero sustentable, usos de recursos no madereros,
entre otros, pero prohibía el empleo de raleo mecánico con
maquinaria pesada (11). Del otro lado, se encontraban quienes
impulsaban los llamados sistemas silvopastoriles, sistemas éstos
ampliamente conocidos en el medio, pero que bajo la modalidad
propuesta, prorrogaba la visión netamente “predial” impuesta por
la Ley Provincial N° 9219 de desmonte selectivo y sus términos de
referencia.
Las reuniones
fueron abiertas y, salvo por los límites de espacio, la
participación fue amplia. Como moderador, Falo escuchaba cada
posición con paciencia, y sabía equilibrar cada uno de sus
comentarios a fin de mostrar cierta imparcialidad. Sin embargo, esa
actitud también motivó críticas. Al concluir cada encuentro, los
participantes afirmaban tener la sensación de que el diálogo, en
realidad, había sido una manifestación de miedos y prejuicios por
parte de los sectores ruralistas invitados, muchos de los cuales ni
siquiera habían leído el texto en cuestión. Mientras tanto, eran
pocos los artículos que alcanzaban total consenso y se consideraban
ya definidos.
A su vez, otra
conducta criticada de Falo fue el no haberle dado a la discusión
estado parlamentario. Es decir, se discutía sobre la base de un
texto que aún no había sido presentado formalmente como proyecto de
ley. Según él, tal decisión se asentaba en un compromiso asumido
por los miembros de la CAE de no presentar ningún proyecto
formalmente hasta no alcanzar los consensos necesarios. Esto hacía a
la propuesta más maleable y al procedimiento formal más inseguro.
Una de esas consecuencias, tampoco enmendada por las autoridades de
la comisión, fue que de ninguna de estas reuniones se tomó acta ni
existe en la actualidad un registro sistemático y completo,
perdiéndose con ello información clave de aquel debate.
Luego de esta
intensa actividad legislativa devino un silencio político, el cual
concluyó el 22 de junio de 2010, cuando Falo convocó nuevamente a
reunión de la CAE y presentó formalmente un texto que él había
elaborado. Si bien aun no era un proyecto de ley, Falo aseguraba que
se trataría del proyecto definitivo y que se había esmerado durante
todo ese tiempo en reunir los aportes de todos los que opinaron
durante las reuniones abiertas. El proyecto, si bien eliminaba
importantes reclamos de la COTBN, era en general más similar a la
versión original propuesta esta comisión, que a los textos y
propuestas acercadas por CARTEZ y otras entidades agropecuarias.
La COTBN,
consciente de que en todo acuerdo siempre se debe ceder en algunos
puntos, decidió apoyar el texto, y exigir inmediatamente que sea
convertido en proyecto de ley primero, y tratado cuanto antes. Para
conseguir mayor apoyo ciudadano, se convocó a una concentración en
la puerta de la Legislatura para el día 23 de junio, y una marcha
para el día 30 de junio. Esta última partió de la Casa de
Gobierno, recorriendo las calles de la Ciudad de Córdoba, y
concluyendo en la Legislatura Provincial. El lema fue: ¡Ley de
bosques ya! Durante este período, se realizaron numerosas
manifestaciones y marchas en la misma línea.
Sin embargo el
reclamo no fue atendido. Cada vez se confirmaba más el descontento
del propio bloque de Falo y comenzaba a saberse que la Secretaría de
Agricultura, en conjunto con la Secretaría de Ambiente, estaban
haciendo un nuevo texto en secreto. A quienes respaldaban el proyecto
de la COTBN les preocupaba que el texto que se estaba elaborando en
forma oculta y paralela (llamado en ese entonces “el proyecto de
Agricultura”) sea presentado en lugar del texto de Falo,
arrogándose los méritos de todo el proceso, aun sin haber respetado
los aportes y la esencia del mismo.
Ante esta última
posibilidad, un grupo de legisladores que apoyaba la visión de la
COTBN evaluaron darle trámite parlamentario al texto de Falo (aun
sin formar parte de su partido ni pertenecer a la CAE), con la
esperanza de evitar esa maniobra política, y lograr un quiebre en el
bloque oficialista al momento de la sesión. Se trató de los
legisladores Omar Ruiz (ARI), Silvia Rivero (Concertación Plural),
Roberto Birri (Frente Cívico y Social), Adela Coria (Frente
Progresista), Liliana Olivero (Izquierda Socialista), Pedro Ochoa
Romero (Frente Para la Victoria), Magdalena Genesio de Stabio
(Vecinalismo Independiente), y Nadia Fernández (Peronismo
Militante). El 27 de julio de 2010, la discusión que llevaba casi
dos años, fue convertida, entonces, en el Proyecto de Ley N°
5662/L/2010. La medida no fue bien recibida por los bloques
mayoritarios.
Finalmente, se
anunció que el 4 de agosto del año 2010, el tema sería tratado en
el plenario del Poder Legislativo provincial. Al no haberse obtenido
ningún dictamen de comisión, el proyecto sería tratado sobre
tablas. Pero a esto se agregó otra circunstancia: Una noche antes a
la sesión, los bloques mayoritarios (UpC y UCR), decidieron
respaldar el llamado “proyecto de Agricultura”, pero como éste
no tenía estado parlamentario aún, acordaron que la sesión del 4
de agosto de 2010 se discutiría con el total del cuerpo legislativo
constituido “en comisión”. Se trataba de una modalidad
contemplada por el artículo 157 del Reglamento de la Legislatura
Provincial, que permitía discutir cada uno de sus artículos con
mayor libertad. Así, si bien al comenzar el debate formal era el
proyecto de la CAE (N° 5662/l/2010) (12) y el de Enrique Asbert los
que figuraban en el orden del día, esta modalidad permitió eliminar
en su totalidad al texto apoyado por la COTBN, y reemplazarlo por el
texto consensuado una noche antes entre los bloques mencionados.
Este texto había
sido distribuido entre los legisladores recién la mañana misma de
su tratamiento, el 4 de agosto. A su vez, durante la sesión, ningún
legislador que apoyaba este texto explicó ni fundamentó cada uno de
los artículos reemplazados.
La sesión duró
un poco más de ocho horas. En la misma, estos legisladores que
habían introducido el “proyecto de Agricultura” ensayaron
defensas generales del actual modelo productivo económico de la
provincia. Quienes apoyaron el proceso y a la COTBN, soltaron fuertes
críticas al gobierno provincial, y en especial a la estrategia
utilizada para incorporar el nuevo texto (13).
En las gradas,
organizaciones de la sociedad civil, representantes del movimiento
campesino, vecinos en general, asistieron a la sesión. El legislador
Marcelo Falo, advirtió que si bien este no era el proyecto que a él
le hubiera gustado aprobar, era el mejor proyecto consensuado que se
tenía. Si bien él afirmaba apoyar el texto discutido en su comisión
(la CAE), el partido político al que pertenecía lo colocó en la
situación de ser él mismo el miembro informante y defensor del
“proyecto de Agricultura”.
Al finalizar cada
una de las intervenciones, la legisladora Adela Coria solicitó se
realizara la votación de manera nominal, quedando así el registro
de quiénes habían votado y en qué forma. El pedido fue rechazado.
A la una de la madrugada del día 5 de agosto, se realizó la
votación. 51 votos a favor del “proyecto de Agricultura”, 11 en
contra. Los bloques que votaron a favor fueron el Bloque UPC, Bloque
UCR, Unión Vecinal Federal, PRO, Movimiento Patriótico, Movimiento
Acción Vecinal, y los legisladores del Frente Cívico: Eduardo
Bischoff, Rodrigo Serna, César Seculini y Esmeralda Rodríguez.
Quienes votaron en contra (y a favor del proyecto apoyado por la
COTBN), fueron el Bloque Concentración Plural, el Frente para la
Victoria, la Coalición Cívica, Vecinalismo Independiente, Peronismo
Militante, Partido Comunista, Izquierda Socialista, y los
legisladores del Frente Cívico, Adela Coria (Frente Progresista),
Raúl Jiménez, Nancy Lizzul, César Serra y Augusto Varas. Si bien
el pedido de voto nominal fue rechazado, estos nombres fueron
publicados posteriormente por la Dirección de Prensa de la
Legislatura Provincial. Falo, miembro de UPC, apoyó en general el
“proyecto de Agricultura”, pero se abstuvo de votar en particular
cada uno de sus artículos, dejando reservas en el acta.
De esa manera,
Córdoba aprobó en la madrugada del día 5 de agosto del año 2010
su ordenamiento territorial de bosques nativos, ley que recibió el
número 9814. Posteriormente fue promulgada por Decreto 1172/2010 y
publicada en el boletín oficial el día 10 de agosto de 2010. El día
2 de febrero de 2011 fue reglamentada mediante el Decreto 170/2011
(14). Las críticas al régimen establecido no tardaron en hacerse oír.
IV. Las
repercusiones del ordenamiento territorial de bosques nativos de
Córdoba
La estructura de
la ley que finalmente se sancionó (Ley N° 9814) no difiere de la
del texto que había sido consensuado en la Comisión de Asuntos
Ecológicos. Se trata de estructuras idénticas pero que contienen
sustanciales diferencias en su contenido.
Fue acusada de
inconstitucional por la COTBN y por numerosos actores privados y
públicos, entre ellos la Universidad Nacional de Córdoba (15). El
Defensor del Pueblo de la Nación fijó posición en contra de la
norma local (16). A su vez, el 30 de diciembre de 2010 la Universidad
Nacional de Río Cuarto presentó una acción de inconstitucionalidad
contra la norma (17) ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. A
través de tal acción, la casa de estudios sostuvo que la norma no
respetaba los presupuestos mínimos ambientales establecidos por la
Ley Nacional de Bosques, violando así el principio de congruencia
regulado en el art. 4° de la Ley General del Ambiente (Ley N°
25675).
Los artículos de
la Ley N° 9814 impugnados de inconstitucionales ante la Corte
Suprema fueron:
- arts. 5°, 6°
y 37: referidos a ciertas actividades que la Ley Nacional prohíbe
realizar en zona roja y que la ley provincial permitía bajo el
nombre de actividades de aprovechamiento sustentable e incluso
actividad minera;
- arts. 10, 14 y
32: se refieren al establecimiento forzoso como categoría verde de
zonas bajo riego y las llamadas zonas estratégicas, es decir zonas
ganaderas. En otras palabras, si bien el ordenamiento debía
establecer qué zonas debían ser verdes y a partir de ahí surgiría
qué actividades económicas se pueden allí realizar, la ley tomó
el camino contrario. A partir de las actividades económicas cuya
realización se quería proteger, se definieron qué zonas serían
verdes;
- arts. 5°, 6°,
9°, 11 y 55: relacionados al punto anterior, se trata también de
disposiciones que avalan e incorporan el mapa de ordenamiento
territorial elaborado por la provincia, mapa que adolecía de serias
deficiencias técnicas y que no seguía los criterios de
sostenibilidades establecidos por la ley nacional (Barchuk et al,
2010);
- y los arts. 40
y 41: los cuales eliminan la obligatoriedad de hacer audiencias
públicas ante ciertos procedimientos de licenciamiento.
La causa fue
resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el día 20 de
mayo del año 2014. En la sentencia, el máximo tribunal no hizo
lugar al pedido pero por considerar que la Universidad Nacional de
Río Cuarto no tenía legitimación para accionar en este tipo de
procesos, sin emitir opinión alguna acerca de la constitucionalidad
de la norma (CSJN, 2014) (18).
También el
Gobierno Nacional, quien había mantenido una cierta distancia a lo
largo de todo el proceso, se negó a considerar aprobado el
ordenamiento territorial de los bosques nativos sancionado a través
de esta ley. Recordemos que, si bien era potestad de cada provincia
aprobar su ordenamiento, la autoridad nacional tiene un rol clave al
evaluar el cumplimiento de los presupuestos mínimos en el
ordenamiento y remitir a las provincias el dinero del fondo de
compensación creado y administrado por el Gobierno Federal.
La Secretaría de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) consideró
que el ordenamiento de Córdoba poseía deficiencias técnicas.
Señaló que el articulado resultaba incongruente, especialmente en
lo relativo a la permisión de las llamadas actividades de
aprovechamiento sustentable en zona roja y la categorización forzosa
de las zonas bajo riego y de uso ganadero (19). Las críticas de la
SAyDS se encontraban, entonces, en la misma línea reclamada por la
UNRC ante la Corte Suprema.
A pesar de que en
Córdoba muchos productores y titulares de bosques habían ya
presentado propuestas de planes de manejo y conservación, esperando
así el envío de los fondos creados por la ley, la SAyDS se negó a
dar por aprobado el ordenamiento y remitir los fondos regulados
(“Córdoba debe cambiar la ley para recibir fondos nacionales”,
2012). Esta situación, de gran tensión política entre ambas
jurisdicciones, se mantuvo casi cinco años.
A los fines de
destrabar el conflicto, pero sin dar marcha atrás en relación a su
posición, la secretaría de ambiente local apostó a la siguiente
estrategia. Informó a la SAyDS que habían dictado un decreto (20) a
partir del cual dejaban sin efecto los artículos del decreto
reglamentario (21) relativos a los temas más cuestionados por la
SayDS: la posibilidad de hacer actividades de “aprovechamiento
sostenible” en zona roja (art. 6° de la Ley N° 9814) y la
categorización forzosa como zona verde a áreas bajo riego o de
explotación ganadera (Art. 14 2° y 3° párr. de la Ley N° 9814)
22.
A su vez, como un
decreto no puede modificar una ley, el texto del decreto sancionado
dispuso que debía diferirse la aplicación de los artículos de la
ley citados, hasta tanto se sancione la actualización quinquenal del
ordenamiento exigida por la Ley Nacional de Bosques Nativos (23). Pero
lo más curioso del caso no fue esta cuestión normativa, sino que
tal operación fue realizada en total secreto por parte de las
autoridades locales.
El tema
trascendió a la opinión pública a través de un pedido de
información presentado por la senadora Norma Morandini con motivo de
la rendición de cuentas anual que realiza el Jefe de Gabinete ante
el Congreso. En tal oportunidad, el funcionario nacional contestó
que Córdoba había remitido este decreto en el marco de las
negociaciones para dar por aprobado el ordenamiento. Sin embargo, en
Córdoba nadie lo conocía, puesto que el decreto aún no había sido
publicado en el boletín oficial ni se había informado a la
ciudadanía acerca de tal medida.
Por lo tanto, la
provincia se encontraba negociando con las autoridades nacionales
sobre la base de un decreto no vigente y sin consulta alguna a la
sociedad. Frente a las críticas recibidas, el gobierno finalmente
publicó el decreto en el Boletín Oficial de la provincia el día 16
de agosto del año 2013, es decir diez meses después de su dictado.
Como era de esperar, Córdoba no conformó tampoco a las autoridades
nacionales y en el año 2013 no recibió los fondos creados por la
ley (“Córdoba debe cambiar la ley...”, 2012).
Los cruces
terminaron recién en mayo del año 2014, cuando a través de medios
periodísticos trascendió que Córdoba recibiría por primera vez
los fondos establecidas por la ley (“Ley de bosques: por primera
vez Córdoba recibirá fondos”, 2014). Esto significaba que la
SayDS consideraría por fin aprobado su ordenamiento territorial. Sin
embargo, en el informe elaborado por la SAyDS relativo al estado de
aplicación de la ley nacional en todo el país (Argentina-SAyDS,
2014), la autoridad federal señaló que el ordenamiento de Córdoba
aún no fue acreditado por razones de carácter técnico-legal que
surgieron de la revisión de la documentación entregada a la SAyDS
que se realiza con la finalidad de verificar que los OTBN se
encuadran en el cumplimiento la ley y su normativa complementaria. En
el mismo informe, la SAyDS manifestó que se están realizando desde
la SAyDS intensas gestiones para salvar los puntos de las leyes
provinciales que impiden la acreditación.
En consecuencia,
la situación legal de la provincia aún despierta ciertas dudas. A
esto se agrega que, más allá de la posible irregularidad normativa
del decreto dictado, en el sitio web de la SAyDS (24) y hasta la fecha,
se exhibe como informado por Córdoba un mapa distinto al aprobado
por la Ley N° 9814.
V. Reflexiones
finales
La experiencia de
Córdoba obligó a re-pensar el concepto de presupuesto mínimo
ambiental (art. 41 de la CN), la noción y práctica de la
participación pública ciudadana en materia ambiental, la actuación
de las entidades técnico-científicas en los procesos ambientales
(universidades e institutos de investigación), el modelo productivo
vigente en la provincia y las prácticas de algunas instituciones
políticas. El de Córdoba es un caso testigo que invita a tomar nota
acerca del rol de cada uno de estos actores en la praxis de los
procesos políticos y participativos en materia ambiental y forestal.
Una primer
enseñanza es que cualquier discusión acerca de un ordenamiento
territorial requiere necesariamente la inclusión en el debate de la
visión económica acerca de los múltiples modelos productivos
posibles. La COTBN, si bien se asentaba en un modelo productivo
determinado (predominantemente agroecológico), no tenía en su seno
representantes de los sectores económicos hegemónicos de la
provincia. Esta exclusión no fue obra de la COTBN, sino que fue
decidida por esos mismos sectores quienes, no sólo abandonaron la
COTBN, sino que iniciaron un fuerte proceso de influencia y lobby
hacia sectores gubernamentales afines, primero en la instancia
pre-legislativa y luego en la etapa legislativa.
Durante esta
última etapa, productores invitados por las entidades que habían
decidido dejar la comisión no sólo criticaron duramente el proyecto
de la COTBN, sino que llegaron -incluso- a cuestionar al mismo
sistema democrático.
El gobierno
provincial, si bien encaró el proceso con una sólida planificación
del ordenamiento y sus actualizaciones, tuvo después una actitud
ambigua. En un primer momento fue alejándose de la comisión que él
mismo había formado (la COTBN) hasta el punto de dar abrúptamente
por concluida su existencia. Luego, avanzada la etapa legislativa
reconoció nuevamente el trabajo que ella había realizado, aunque
sancionó un texto radicalmente distinto. Al elaborar la
reglamentación de la norma, no conformó tampoco al sector rural. La
acreditación necesaria desde la autoridad nacional de aplicación
también resultó difícil.
Pero el proceso
de ordenamiento territorial de bosques nativos también dejó
balances positivos en la provincia. Fortaleció la participación de
la sociedad civil e incrementó en la ciudadanía la conciencia
acerca del valor del bosque nativo. Ahora, debido a lo prescripto por
la nueva ley provincial de política ambiental sancionada en junio
del año 2014 (25), Córdoba se dirige, no sólo a rediscutir y
actualizar su ordenamiento de bosques nativos, sino a discutir por
primera vez un ordenamiento territorial integral para toda la
provincia. Una nueva oportunidad para discutir su modelo productivo y
sus prioridades ambientales.
Alejandro Orlando
Vera es abogado (UNC). Investigador CIJS - ISEA. Doctorando en
Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Miembro del Poder Judicial de la
Provincia de Córdoba. Adscripto docente en las carreras Abogacía
(FDCS) y Legislación en Biología (FCEFyN) de la Universidad
Nacional de Córdoba. Email: alejandro.vera.cba@gmail.com212
VI. Bibliografía
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Ruralismo criticó la reglamentación de la ley de bosques en Córdoba (s.f.). agroads.com. Disponible en: http://www.agroads.com.ar/noticias/story.php?title=ruralismo-critico-la-reglamentacion-de-la-ley-de-bosques-en-cordoba
- Ley Nacional No 26.331, sancionada el 28/11/2007 y promulgada de hecho el 19/12/2007, en adelante Ley Nacional de Bosques Nativos
- La superficie deforestada en el período 1998 – 2002 había sido de 940.436 hectáreas. La tasa anual de deforestación a nivel nacional había trepado al -0,82%, cifra que aumentaba en algunas provincias. (Argentina. SAyDS. (2002) Primer Inventario Nacional de Bosque Nativo. Proyectado financiado por el Banco Mundial (BIRF 4085 - AR) Disponible en http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UMSEF/File/informe_cartografiasuperficie_dic02.pdf
- Véase Capítulo 11 de la ley, arts. 30-39
- Entre ellas, a la Secretaria de Ambiente de la Provincia de Córdoba, la Administración de Parques Nacionales, la Agencia Córdoba Turismo, comunas y municipios dentro de las regiones incluidas por el ordenamiento, Dirección General de Catastro, Dirección General de Rentas, entidades del agro, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentos de la Provincia de Córdoba, movimientos campesinos, ONG con fines ambientales, Secretaría de Cultura, Subsecretaría de Recursos Hídricos, y universidades públicas y privadas de la provincia, etc).
- El proceso pre-legislativo. Recuperable en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/el-proceso-pre-legislativo
- El proceso pre-legislativo. Recuperable en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/el-proceso-pre-legislativo
- Ver proyecto de la COTBN disponible en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/el-proyecto-de-la-cotbn
- Ver Fase de Expedición, resolución N° 328 de la Secretaría de Ambiente de la Pcia. de Córdoba.
- Proyecto de Ley Provincial N° 21/l/2008 presentado el 06/02/2008. Sin embargo el tratamiento fue desestimado debido a que, por el estatus constitucional de las leyes nacionales de presupuestos mínimos, la adhesión de las provincias no es necesaria.
- Azcona, Joaquín (UPC); Boianelli, Sabina (UPC); Mter. Chiotti, María Inés (FcyS); Lic. Falvo, Marina Valeria; Gaite, Marina (FCyS); Lic. Macchiarola, Sonia (VI); Ggo. Micca, Marcelo (ARI/CC); Lic. Natale, Luciana (FCyS); Lic. Noero, María Alicia (CP). Informe de Asesores. Córdoba, diciembre de 2009.
- Ver Anexo III de la propuesta legislativa elaborada por la Comisión de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, disponible en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/home/comunicados-anteriores/el-proyecto-de-ley-de-bosque-ya-tiene-estado-parlamentario.
- Al proyecto 5662/l/2010, se anexó también el proyecto del legislador Asbert 21/l/2008, ya mencionado anteriormente.
- Ver versión taquigráfica de la Legislatura de la Provincia de Córdoba, sesión del día 4 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.prensalegiscba.gob.ar/img/notas/adjunto-1365.doc
- La norma fue reglamentada mediante el Decreto N° 170/2011, publicado en el Boletín Oficial el día 10 de febrero de 2011. Sorpresivamente, esta reglamentación generó reacciones críticas también desde casi todos los sectores de la producción. La reglamentación ideo un sistema no sólo reñido con la ley nacional sino con la misma norma que reglamentaba.
- Crítico informe sobre la ley de bosques nativos (2012, 14 de enero). cba24n.com. ar. Disponible en: http://www.cba24n.com.ar/content/cr%C3%ADtico-informe-so-bre-la-ley-de-bosques-nativos
- Argentina. Defensor del Pueblo de la Nación. (2011). Disponible en http://www.dpn.gob.ar/areas/des3419001.pdf
- CSJN. “Universidad Nacional de Río Cuarto c/ Provincia de Córdoba y otros” - Acción Declarativa de Certeza - Expte. 67/2010.
- Sentencia de fecha 20 de mayo de 2014.226
- Si bien no hubo un pronunciamiento formal de la SAyDS en cuanto a los motivos del rechazo, algunas opiniones de la autoridad nacional fueron compartidas por la Directora del Área de Bosques de la SAyDS, Lic. Inés Gómez, en oportunidad de brindar una charla en una mesa redonda promovida por la Senadora Norma Morandini en la Legislatura de la Provincia de Córdoba, el día 19 de abril del año 2012.
- Decreto 1131 dictado el 4 de octubre de 2012 y publicado en el B.O. de Cba el día 16 de agosto de 2013.
- Decreto 170/2011
- Tal disposición se estableció en el art. 1° del Decreto el cual señala: Deróganse los párrafos 2do. Y 3ro, del artículo 6°, y el articulo 14 del Anexo Único del Decreto N° 170/11, Reglamentario de la Ley N°9814.
- El artículo 2° del decreto establece “Difiérase la aplicación del concepto de “aprovechamiento sustentable” fijado en el artículo 6° de la Ley N° 9814, y del 2do. y 3er. párrafo del artículo 14 del mismo plexo normativo, hasta tanto se gestione y apruebe la futura actualización quinquenal del ordenamiento territorial provincial, proceso de cumplimiento obligatorio en virtud del artículo 6 del precitado Decreto del Poder Ejecutivo de la Nación N° 91/09, Reglamentario de la Ley N° 26.331”
- Consultar en: http://aplicaciones.ambiente.gob.ar/archivos/web/OrdTerrBN/file/cordoba(2).pdf último acceso 22.10.2014.
- Se trata de la Ley de Política Ambiental Provincial N° 10208 sancionada el día 11 de junio de 2014.
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